黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》），是指導新征程上進一步全面深化改革的綱領性文件。《決定》明確將健全反制裁、反干涉、反“長臂管轄”機制作為重點改革任務。為全面貫徹落實黨的二十屆三中全會精神，深刻領會和把握涉外法治和涉外國家安全機制領域改革的重點任務，需要深入分析美國“長臂管轄”機制的形成機理，并在此基礎上提出健全我國反制裁、反干涉、反“長臂管轄”機制的路徑與方法，為推進中國式現(xiàn)代化提供堅強法治和安全保障。

　　一、美國“長臂管轄”機制解構

　　美國法上的“長臂管轄”規(guī)則是民事訴訟法概念，指在民事訴訟中，對于非本州甚至非本國居民或法人的被告，只要其與法院地之間存在“最低聯(lián)系”，本州法院即可對其行使管轄權。由于當代美國行使域外管轄權時并不以域外的主體、行為或事項與其存在直接或真實聯(lián)系為前提，甚至為實現(xiàn)本國利益而漠視國際法的禁止性規(guī)定，強行對外國主體實施管轄和制裁，美國法好似伸向全世界的“長臂”，因而被形象地稱為“長臂管轄”。這一做法被包括我國在內的國際社會廣泛詬病。所謂的“長臂管轄”，實際上是對美國以不合理、不合法的方式無節(jié)制地擴張域外管轄權的形象稱謂，帶有明顯的負面和貶義的含義。

　?。ㄒ唬┬纬蓹C制

　　依據美國憲法，美國國會有權制定具有域外效力的聯(lián)邦法律，尤其是為管理對外貿易和懲罰特定國際罪行。然而，從1776年建國到19世紀下半葉，美國國會一直嚴守法律的屬地效力，從未制定具有“長臂管轄”效力的聯(lián)邦法律。這是因為與歐洲強國相比，這一階段的美國只是一個成長中的弱國。對內，聯(lián)邦權處在不斷鞏固的階段，有強調法律屬地主義的強烈需要；對外，美國尚未登上世界舞臺的中心，其國家利益尚未外溢，沒有拓展法律“長臂管轄”的現(xiàn)實需要。不僅如此，作為國民主要由歐洲移民構成的新生國家，美國還面臨著歐洲強國?；趯偃斯茌牂嘁髮ζ渚用襁m用歐洲母國法的嚴峻挑戰(zhàn)?？梢姡绹缙趫允胤傻膶俚刂髁x原則，反對其域外效力，是由其國家利益與實力所決定的。

　　20世紀初，美國取代英國成為世界頭號工業(yè)強國。1914年，第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)。戰(zhàn)爭早期，美國保持中立，大發(fā)戰(zhàn)爭財，成為世界貿易第一大國。1917年，美國對德宣戰(zhàn)，開始深度介入歐洲及世界事務。正是在這一時期，美國放棄了法律屬地主義的國家立場。1917年，美國以保護管轄權為基礎頒布了《與敵國交易法》?！杜c敵國交易法》是一部在性質上具有“長臂管轄”效力的聯(lián)邦法律，美國法的管轄權由此開始逾越國界藩籬。

　　冷戰(zhàn)時期，美國將“長臂管轄”和單邊制裁作為遏制蘇聯(lián)的重要手段，頒布了大量以蘇聯(lián)為主要對象的“長臂管轄”法，包括1977年《國際緊急狀態(tài)經濟權力法》、1979年《出口管理法修正案》以及1982年《石油和天然氣管制修正案》等。上述法律的實施對美國贏得冷戰(zhàn)起到了重要作用。

　　蘇聯(lián)解體以后，美國成為世界上唯一超級大國，更加頻繁地通過制定并實施“長臂管轄”法以實現(xiàn)對外政策，包括1992年《古巴民主法》、1996年《古巴自由民主團結法》以及《伊朗與利比亞制裁法》等。上述法律罔顧國際法，幾乎無限度地擴張美國法的域外管轄權，招致了國際社會的廣泛反對。

　　2001年“9?11”事件發(fā)生后，美國將反恐視為最重要的對外政策。除發(fā)動反恐戰(zhàn)爭外，美國通過制定并實施包括《愛國者法》在內的多部“長臂管轄”法，確保其反恐政策的實現(xiàn)。進入21世紀第二個十年，美國制定了越來越多的具有“長臂管轄”效力的聯(lián)邦法律，以推行其對外政策，包括《海外賬戶稅收遵從法》《澄清域外合法使用數據法》等。

　　近年來，美國將中國視為“最重大的地緣政治挑戰(zhàn)”，加緊實施對華遏制戰(zhàn)略，借涉港、涉疆、涉藏、涉臺、涉海等事項，頒布了針對我國的一系列“長臂管轄”法，愈加頻繁地對我國實體和個人實施單邊制裁，嚴重侵害我國主權、安全、發(fā)展利益。

　　在實施聯(lián)邦法律的過程中，美國行政當局利用立法授權制定了數量更為龐大的條例，并通過擴張性地解釋和適用法律、行政條例，進一步加強法律的“長臂管轄”機制。其中，由“聰明制裁”（smart?sanction）支撐的美國財政部制定的“特別指定國民清單”（SDN清單），對于強化“長臂管轄”法律機制的威懾力起到至關重要的作用。

　　所謂“聰明制裁”，是相對于“普遍制裁”而言的。早期，國際社會和美國等西方國家對制裁的運用以“普遍制裁”為主，即以制裁國為對象開展全面和無差別的制裁?！捌毡橹撇谩睍袛啾恢撇脟饨绲慕洕?lián)系，使被制裁國的產品無法出口到國外，也無法從國外獲得進口產品，最終使被制裁國的平民受到傷害，繼而可能引發(fā)嚴重的人道災難。為避免制裁影響和波及無辜民眾，僅對須為制裁所針對之行為負責的領導人、特定政治精英或某些經濟部門和組織實施的“聰明制裁”日漸增多，成為美國當下單邊制裁的主要模式。

　　在美國“長臂管轄”實施機制中，“聰明制裁”主要由美國財政部下屬的“海外資產管制辦公室”（OFAC）作出，將目標當事方列入“特別指定國民清單”是其重要手段。經過多年實踐，美國已經熟練地將這種精確制導的“經濟彈道導彈”部署在一系列場景中，目標廣泛，既可能是被美國認定為“做壞事的人”，包括恐怖主義組織及其支持者、販毒者和相關協(xié)助者，也可能是被美國視為侵犯人權、違反國際法，或違反美國外交政策和侵害國家利益的政府官員和實體。制裁實踐表明，美國行政部門對“特別指定國民清單”的制定有相當大的自由裁量權。

　　“特別指定國民清單”并不是美國經濟制裁措施中唯一可以對外國實體和個人使用的法律武器?！昂Ｍ赓Y產管制辦公室”還負責制定“綜合制裁清單”或稱非“特別指定國民清單”，包括“海外逃避制裁者名單”“非SDN巴勒斯坦立法委員會名單”“行業(yè)制裁識別名單”“外國金融機構第561條款清單”“非SDN涉伊朗制裁法案名單”“外國金融機構代理賬戶或通匯賬戶制裁名單”“非SDN菜單式制裁名單”以及“非SDN中國軍事工業(yè)綜合企業(yè)名單”等?？傮w而言，這些由“海外資產管制辦公室”負責制定的非“特別指定國民清單”，在制裁效果上與“特別指定國民清單”近似。

　　綜上可見，百余年來，美國國會制定了管轄權日益寬泛的聯(lián)邦法律，形成了“長臂管轄”法律體系，這是美國對外實施法律制裁的立法基礎。在法律授權下，美國行政部門在執(zhí)法實踐中通過設立各類清單，將美國法的管轄權不斷延展，并憑借金融霸權、美元霸權和科技霸權實施制裁。在美國“長臂管轄”機制不斷延展的過程中，聯(lián)邦法院尤其是最高法院扮演了關鍵角色。這是因為，美國國會頒布的絕大部分聯(lián)邦法律是否具有“長臂管轄”效力并不明確，屬于“地域模糊性法律”。此類法律是否具有域外效力以及在什么條件下具有域外效力，需要通過聯(lián)邦法院的司法判例得到明確。

　　此外，美國執(zhí)法機關依“長臂管轄”對外國人提出指控后，除非后者主動配合執(zhí)行，否則通常會向有管轄權的美國法院起訴，交由法院通過行使“司法管轄權”確保實現(xiàn)其國家利益。美國司法部的統(tǒng)計數據表明，鑒于美國法上存在對外國被告不利的審前證據開示制度、懲罰性賠償制度，加之其陪審團素以作出高額賠償聞名，90%以上的外國人在被美國執(zhí)法機關訴諸法院后，會選擇運用“延遲起訴協(xié)議”（DPA）等制度與美國執(zhí)法機關和解，以協(xié)助調查、承認有不當行為或認罪、繳納罰款與承諾不再違反美國國內法換取“司法管轄權”的豁免。

　?。ǘ┻\行機理

　　基于上述研究可知，美國“長臂管轄”機制既具有“法理”外衣，也具有現(xiàn)實可操作性。憑借此套機制，美國借由法律之名，拓展其利益，維護其霸權，打壓其競爭對手，確保其國家對外政策的實現(xiàn)。由于美國“長臂管轄”機制在當代被拓展到幾乎無以復加的程度，有學者形象地指出：“搖滾樂、牛仔褲和法律是當代美國對外輸出的三大產品?！北M管美國無節(jié)制地擴張其“長臂管轄”機制，在很多情況下違反了國家主權平等、不干涉內政等國際法基本原則，備受各國批判。但在國際實踐中，大多數外國實體面對美國“長臂管轄”的威懾力和實際效力，往往不得不選擇低頭。

　　第一，大多數跨國公司無法承擔因違反美國“長臂管轄”機制而不能進入美國市場的代價。美國是世界上最大的單一發(fā)達經濟體，市場規(guī)模龐大、開放度高、消費能力巨大，這是任何一家大型跨國公司無法忽視的超大型市場。第二，由于美國在半導體、人工智能、量子技術、航空航天等尖端科技領域的領先地位，大多數企業(yè)無法承擔因違反美國法律而無法獲得美國技術和產品的代價。第三，美國在全球金融體系中的主導地位，使它與其他國家相比具備極不對稱的優(yōu)勢地位，這導致跨國公司無法承受被貼上違反美國法律的標簽，否則將面臨被切斷全球銀行和貨幣清算支付體系的重大風險。第四，美國行政部門在執(zhí)法實踐中采取了“戰(zhàn)略性模糊”的做法，即故意在允許與被禁止的行為界限上制造不確定性。其結果是各國實體特別是銀行，往往采取一種過度合規(guī)的政策，以確保遠離美國劃定的已知界限，這進一步加強了美國法“長臂管轄”的影響力。

　　綜上，美國“長臂管轄”機制是一個規(guī)則繁多、制度復雜的系統(tǒng)，融合了立法權、行政執(zhí)法權和司法權，是美國國家權力機關在實踐中長期相互支撐、相互借力、相互配合逐漸形成的動態(tài)運行體系。同時，這套機制發(fā)揮實際威懾力和殺傷力，歸根結底依賴于美國在貨幣支付、清算、技術等領域的霸權或領先地位以及美國作為世界上最大發(fā)達經濟體的市場規(guī)模優(yōu)勢。

　　二、反“長臂管轄”機制的中國路徑

　　當前，世界之變、時代之變、歷史之變正以前所未有的方式展開。面對百年未有之大變局，特別是恃強凌弱、巧取豪奪、零和博弈等霸權霸道霸凌行徑給人類社會帶來前所未有的挑戰(zhàn)，必須進一步加強黨對涉外法治工作的領導，加快完善涉外國家安全機制，不斷充實應對挑戰(zhàn)、防范風險的法律“工具箱”，探索和開創(chuàng)反制裁、反干涉、反“長臂管轄”的中國路徑，為推動構建更加公正合理的國際秩序、捍衛(wèi)國際公平正義貢獻中國力量。

　?。ㄒ唬┓e極利用國際機制推動聯(lián)合反制

　　從“法律戰(zhàn)”的實踐來看，只有國家實力明顯強于對方國家，阻斷和反制措施才能產生顯著效果；否則，只有聯(lián)合盡可能多的國家共同反制，并通過國際機制進行反制，才有可能取得實效。因此，在美國作為世界頭號強國及其在貨幣、金融和科技等領域的全球領先地位短期內未發(fā)生實質性變化的時代背景下，對于美國“長臂管轄”機制，我國不僅要表明反對立場，還要推動國際社會共同反制。特別是，由于美國無節(jié)制地擴展其法律的“長臂管轄”，肆意實施單邊制裁的行徑影響了大多數國家的權益，動搖了多邊主義和自由貿易的基礎，嚴重干擾全球供應鏈、產業(yè)鏈和正常的國際經濟秩序，招致了廣泛的國際抗議，甚至連歐盟、加拿大、墨西哥等美國盟友也明確反對。中國應積極利用聯(lián)合國、世界貿易組織等多邊機制，推動國際合作，與受到美國“長臂管轄”和單邊制裁影響的其他國家一起，以集體的力量共同反制，增強反制的影響力和實際效果。

　　聯(lián)合國歷來是中美博弈的重要陣地。鑒于聯(lián)合國安理會存在常任理事國一票否決機制，并且大部分美國對華制裁不涉及安理會的職權范圍，我國可重點運用聯(lián)合國大會（以下簡稱“聯(lián)大”）等機制與其他會員國一同抵制美國的單邊制裁。根據《聯(lián)合國憲章》，聯(lián)大有權就維護國際和平與安全，促進政治、經濟、社會、文化、教育等領域的國際合作，實現(xiàn)全體人類的人權和基本自由，促進國際法的發(fā)展與編撰等事項提出建議，在國際社會中享有廣泛影響力。聯(lián)大在1991年第46屆會議上通過了第一份針對單邊制裁的決議，即“作為向發(fā)展中國家進行政治與經濟脅迫的一種手段的經濟措施”（A/RES/46/210）。此后，聯(lián)大每年均會持續(xù)審議并通過類似的決議。鑒于聯(lián)大反對單邊制裁的立場反映了國際社會的共同意志，我國應充分利用聯(lián)大機制，促成聯(lián)大通過更加具有可執(zhí)行性的反對美國“長臂管轄”和單邊制裁的決議，并積極推動將相關決議上升為具有法律拘束力的國際法規(guī)范。

　　盡管世界貿易組織上訴機制目前陷入停滯，但其仍是多邊主義的重要支柱，是全球經濟治理的重要舞臺，其作用依然值得重視。中國加入世界貿易組織二十余年來，已積累了豐富的國際爭端解決經驗，對于世界貿易組織規(guī)則也有深刻的理解。對于涉及經貿手段的“長臂管轄”和制裁爭議，我國應適時啟動相關爭端解決程序，在多邊框架下維護我國安全和利益。

　　（二）加快構建攻防兼?zhèn)涞纳嫱夥ㄖ误w系

　　近年來，黨中央高度重視涉外法治建設，運用法治手段和法治方式維護國家和人民利益的能力明顯提升，為推進改革開放和維護國家主權、安全、發(fā)展利益提供了有力的法治保障。但隨著我國面臨的外部環(huán)境變化帶來了新矛盾和新挑戰(zhàn)，涉外法治的短板亟待補齊。為此，我國須加快推進涉外領域立法，建設協(xié)同高效的涉外執(zhí)法司法體系，早日建立攻防兼?zhèn)涞纳嫱夥ㄖ误w系。

　　一是加快涉外立法工作戰(zhàn)略布局，構建積極、開放的涉外法律體系，重點推進對維護國家安全、領土主權、重大經濟利益和發(fā)展權益至關重要的涉外法律規(guī)范的完善，加快我國法域外適用的法律體系建設，健全我國法域外適用的標準和程序，打造維護國家和公民合法利益的“涉外法治之矛”。

　　首先，我國立法機關應著重選擇對維護國家安全、領土主權和重大國家利益至關重要的法律，如反分裂國家法、刑法、國家安全法、對外貿易法等，通過修法或制定立法解釋適當拓展其域外效力。在制定新的法律條款或修改既有法律條款的過程中，立法機關應以維護我國主權、安全、發(fā)展利益為著眼點，科學厘定我國法域外效力的邊界，充分考慮外國的合理關切以及與國際法規(guī)則的兼容性，在此基礎上，明確我國法域外適用的條件、方式、范圍及其法律后果，并通過具有可操作性的制度和規(guī)則設計確保其落地實施。其次，最高人民法院和最高人民檢察院可通過在司法實踐中對法律的具體應用進行解釋，在我國法域外適用體系構建中發(fā)揮更積極的作用。需要指出，反制裁、反干涉、反“長臂管轄”法律的實際效力在相當程度上以國內法的域外適用為支撐，而我國法律中明確具有域外效力的法律條款數量相當有限。最高人民法院和最高人民檢察院可在司法實踐中更加積極地對域外效力不明確的“地域模糊性”法律的具體應用作出解釋，并通過發(fā)布國內法域外適用典型案例，指導各級司法機關依法妥善拓展我國法律域外適用的范圍。最后，積極探索和建立檢察機關將嚴重違反我國法律、侵害我國公民、法人在海外合法權益的外國實體訴至法院的公訴制度。檢察機關是保護國家利益和社會公共利益的重要力量，我國可探索建立國家公訴制度，授權檢察機關將無視我國法律、以執(zhí)行西方制裁措施為由侵害我國公民、法人在海外合法權益的外國實體訴至法院，并由法院作出判決，從而增強我國法律的威懾力和實際效能。

　　二是圍繞反制裁、反干涉、反“長臂管轄”等，充實應對挑戰(zhàn)、防范風險的法律“工具箱”，加快制定反制類法律的配套實施制度，加快形成執(zhí)法實踐，構筑維護國家主權、安全、發(fā)展利益的“涉外法治之盾”。當前，我國已初步建立起以反外國制裁法及其實施規(guī)定為主體、以《不可靠實體清單規(guī)定》及《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》為側翼的反制裁法律體系。但這套體系還存在反制裁程序不夠具體明確、未充分運用反制裁體系中的各類工具箱等問題，亟需進一步完善。

　　首先，《不可靠實體清單規(guī)定》《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》、反外國制裁法及其實施規(guī)定中具體的程序性規(guī)定仍相對不足。根據《國家對國際不法行為的責任條款草案》等國際法，國家采取反制裁等單邊自助措施應同時遵守實體規(guī)則和程序規(guī)則。鑒于反制措施是否違反程序規(guī)則更容易直觀地判斷，未來可優(yōu)先依據《國家對國際不法行為的責任條款草案》進一步完善反制裁程序，并可借鑒聯(lián)合國集體制裁經驗完善反制裁全流程的程序要求，進一步提升我國反制裁的程序規(guī)范性。其次，反外國制裁法規(guī)定，我國公民、組織可以依法向人民法院提起訴訟，要求其停止侵害、賠償損失，該法的實際威懾力及對企業(yè)的實際影響在一定程度上取決于涉制裁司法訴訟。為此，最高人民法院應盡早做好司法政策的研究、儲備和制定，妥當確立管轄權，準確適用法律，作出具有國際公信力的判決，并通過典型案例或指導性案例的方式對外公布。一方面確定本法必要的威懾力，阻斷外國制裁法的效力，維護我國企業(yè)及個人的合法權益；另一方面通過司法權的妥善行使，科學厘定本法在司法上的適用范圍及其效果，穩(wěn)定外國企業(yè)在華市場的信心，為我國的對外開放提供司法護航。

　　黨的二十屆三中全會《決定》對完善中國特色社會主義法治體系、推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化作出戰(zhàn)略部署和系統(tǒng)安排，明確要求加強涉外法治建設，完善涉外國家安全機制。我們要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹黨的二十屆三中全會精神，準確把握法治和國家安全領域改革的總體布局和核心要義，從更好統(tǒng)籌國內國際兩個大局、更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全的高度，建設同高質量發(fā)展、高水平開放要求相適應的涉外法治體系，不斷提高運用法治手段反制裁、反干涉、反“長臂管轄”的能力，為中國式現(xiàn)代化行穩(wěn)致遠營造有力的法治條件和安全保障。

　　〔本文系國家社科基金重點項目“《反外國制裁法》的司法適用問題研究”（23AFX024）的階段性成果〕

　　作者：中國政法大學教授