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我國(guó)應(yīng)對(duì)外資跨國(guó)并購(gòu)國(guó)家安全的問(wèn)題及對(duì)策建議

王健

　　【要報(bào)要點(diǎn)】外資跨國(guó)并購(gòu)已經(jīng)對(duì)我國(guó)國(guó)家安全構(gòu)成了嚴(yán)重威脅，并且屢次觸動(dòng)了國(guó)家安全這顆敏感神經(jīng)。雖然我國(guó)初步建成國(guó)家安全法律制度，但仍存在著國(guó)家安全審查制度自身不完善、國(guó)家安全審查和反壟斷審查的區(qū)分度并不明顯，外資產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度與國(guó)家安全審查制度缺少有效的銜接等諸多問(wèn)題。為應(yīng)對(duì)我國(guó)外資跨國(guó)并購(gòu)國(guó)家安全法律中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題，本期《要報(bào)》提出，我們應(yīng)該以習(xí)近平總書記提出的“總體國(guó)家安全觀”作為總的指導(dǎo)思想，樹(shù)立國(guó)家安全優(yōu)先理念，同時(shí)通過(guò)以下幾種途徑構(gòu)筑外資跨國(guó)并購(gòu)國(guó)家安全保護(hù)網(wǎng)：第一，設(shè)立國(guó)家安全審查識(shí)別制度，實(shí)現(xiàn)與外資產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度相銜接;第二，構(gòu)建外資跨國(guó)并購(gòu)國(guó)家安全立體防御體系;第三，實(shí)現(xiàn)外資跨國(guó)并購(gòu)國(guó)家安全審查與反壟斷審查的良性互動(dòng)。

　　浙江理工大學(xué)王健教授的研究成果《我國(guó)應(yīng)對(duì)外資跨國(guó)并購(gòu)國(guó)家安全的問(wèn)題及對(duì)策建議》，分析了我國(guó)外資跨國(guó)并購(gòu)與國(guó)家安全法律的新形勢(shì)，指出了我國(guó)外資跨國(guó)并購(gòu)國(guó)家安全法律的現(xiàn)狀與問(wèn)題，提出了應(yīng)對(duì)外資跨國(guó)并購(gòu)國(guó)家安全法律問(wèn)題的對(duì)策建議。

　　一、外資跨國(guó)并購(gòu)與國(guó)家安全的新形勢(shì)

　　20世紀(jì)90年代以來(lái)，外資跨國(guó)并購(gòu)浪潮愈演愈烈，已經(jīng)成為國(guó)際直接投資的主要方式。隨著我國(guó)改革開(kāi)放的深入發(fā)展，利用外資已經(jīng)成為我國(guó)對(duì)外開(kāi)放基本國(guó)策的重要內(nèi)容，外商投資企業(yè)成為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。自2005年開(kāi)始，外商對(duì)華直接投資出現(xiàn)了一些新變化，其中跨國(guó)并購(gòu)?fù)顿Y方式呈上升趨勢(shì)。一些跨國(guó)公司和國(guó)外投資基金對(duì)我國(guó)一些行業(yè)的重點(diǎn)企業(yè)實(shí)施了并購(gòu)，并在許多一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)對(duì)市場(chǎng)具有很高的控制力。這些外資跨國(guó)并購(gòu)已經(jīng)不是一般意義上的單純投資行為，對(duì)我國(guó)國(guó)家安全構(gòu)成了嚴(yán)重威脅，屢次觸動(dòng)了國(guó)家安全這顆敏感的神經(jīng)，因此受到社會(huì)各界廣泛關(guān)注。

　　由外資跨國(guó)并購(gòu)引發(fā)的國(guó)家安全問(wèn)題不僅是國(guó)內(nèi)問(wèn)題，更是國(guó)際問(wèn)題。在傳統(tǒng)意義上，國(guó)家安全往往側(cè)重于對(duì)一國(guó)國(guó)防安全的強(qiáng)調(diào)。而隨著和平與發(fā)展逐漸成為時(shí)代的主題，各國(guó)在加強(qiáng)國(guó)防建設(shè)的同時(shí)開(kāi)始重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)，近年來(lái)的經(jīng)濟(jì)全球化更是賦予“國(guó)家安全”新的內(nèi)涵，“國(guó)家安全”正面臨著許多新的變量，“國(guó)家安全”的內(nèi)涵不斷被豐富。經(jīng)濟(jì)安全、金融安全、產(chǎn)業(yè)安全、生態(tài)安全、糧食安全、能源安全、信息安全、社會(huì)安全、文化安全等一系列非傳統(tǒng)“安全”已經(jīng)逐漸引起人們的重視并共同構(gòu)成了新時(shí)期的“國(guó)家安全”。美國(guó)、德國(guó)、澳大利亞、日本、加拿大等國(guó)家的法律也做出了積極的回應(yīng)。在早期的立法中，這些國(guó)家主要考慮的是以國(guó)防為主導(dǎo)的包括軍事安全、政治安全和社會(huì)安全在內(nèi)的傳統(tǒng)安全，但現(xiàn)在的立法中包含了能源安全、生態(tài)安全、產(chǎn)業(yè)安全、金融安全等非傳統(tǒng)安全因素。習(xí)近平總書記最近提出的“總體國(guó)家安全觀”反映了這種變化趨勢(shì)，同時(shí)也符合我國(guó)的實(shí)際國(guó)情。在“總體國(guó)家安全觀”指導(dǎo)下，我國(guó)國(guó)家安全的范疇也已囊括了傳統(tǒng)國(guó)家安全與非傳統(tǒng)國(guó)家安全，包括了政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全以及社會(huì)安全在內(nèi)的11種安全。

　　二、我國(guó)外資跨國(guó)并購(gòu)國(guó)家安全法律的現(xiàn)狀與問(wèn)題

　　為了應(yīng)對(duì)外資跨國(guó)并購(gòu)引發(fā)的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)，法律層面上，我國(guó)初步建成國(guó)家安全審查制度、初步建立經(jīng)營(yíng)者集中審查制度以及實(shí)行外商投資產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度。其中，外資跨國(guó)并購(gòu)的國(guó)家安全審查制度是最為直接的規(guī)制制度，經(jīng)營(yíng)者集中審查制度和外資產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度間接起到了保護(hù)國(guó)家安全的作用。我國(guó)《反壟斷法》對(duì)外資跨國(guó)并購(gòu)經(jīng)營(yíng)者集中審查制度和國(guó)家安全審查制度進(jìn)行了規(guī)定，外商投資產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度則通過(guò)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》來(lái)規(guī)定和落實(shí)。

　　盡管如此，我國(guó)目前有關(guān)國(guó)家安全審查的法律仍存在著國(guó)家安全審查制度自身不完善、國(guó)家安全審查和反壟斷審查的區(qū)分度并不明顯，外資產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度與國(guó)家安全審查制度缺少有效的銜接等諸多問(wèn)題。其中，國(guó)家安全審查制度自身不完善主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：法律規(guī)定效力層級(jí)過(guò)低，有關(guān)規(guī)定滯后、不明確，且相關(guān)立法還停留在單純事中審查層面，事前預(yù)防與事后重啟制度缺位，無(wú)法應(yīng)對(duì)外資跨國(guó)并購(gòu)引發(fā)的全方位安全風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)在反壟斷法特別是經(jīng)營(yíng)者集中制度中專門用一個(gè)條文規(guī)定國(guó)家安全審查的做法，顯而易見(jiàn)會(huì)造成人們的誤認(rèn)，認(rèn)為國(guó)家安全審查依附于反壟斷審查之中，反壟斷審查和國(guó)家安全審查并無(wú)本質(zhì)差別和顯著區(qū)分，從而忽視了國(guó)家安全審查機(jī)制的獨(dú)立性和獨(dú)立存在價(jià)值。我國(guó)外資產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度雖然將危害國(guó)家安全或者損害社會(huì)公共利益的、危害軍事設(shè)施安全和使用效能的，列為禁止類外商投資項(xiàng)目。然而，就外資產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度就本意而言，并未將國(guó)家安全放入優(yōu)先考慮的位置。因此，外資產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度和與國(guó)家安全審查制度之間如何銜接，中間的尺度如何把握，需要進(jìn)一步加以明確。

　　三、我國(guó)應(yīng)對(duì)外資跨國(guó)并購(gòu)國(guó)家安全法律問(wèn)題的對(duì)策建議

　　第一，堅(jiān)持平衡原則、樹(shù)立國(guó)家安全優(yōu)先理念。平衡原則是指正確處理好吸引外資與保障國(guó)家安全之間的關(guān)系，做到既能讓外國(guó)投資者對(duì)本國(guó)投資有信心，不影響吸引外資，又使得外資不損害國(guó)家安全利益。國(guó)家安全優(yōu)先理念是指，在吸引外資與保障國(guó)家安全之間存在矛盾沖突時(shí)，優(yōu)先保障國(guó)家安全。習(xí)近平總書記在中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議發(fā)表的講話中提出“總體國(guó)家安全觀”時(shí)指出，既要重視發(fā)展問(wèn)題，又要重視安全問(wèn)題，發(fā)展是安全的基礎(chǔ)，安全是發(fā)展的條件。因此，應(yīng)對(duì)外資跨國(guó)并購(gòu)國(guó)家安全問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)遵循平衡原則，綜合考量外資跨國(guó)并購(gòu)對(duì)我國(guó)發(fā)展以及國(guó)家安全的影響，當(dāng)國(guó)家安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)生沖突，要優(yōu)先保證國(guó)家安全，國(guó)家安全是發(fā)展的先決條件。這主要是基于政治因素的考慮。

　　第二，設(shè)立國(guó)家安全審查識(shí)別制度，實(shí)現(xiàn)與外資產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度相銜接。外資跨國(guó)并購(gòu)需要進(jìn)行國(guó)家安全審查，但并不是對(duì)每筆交易都要進(jìn)行審查。因此，我國(guó)要構(gòu)建外資跨國(guó)并購(gòu)國(guó)家安全審查的識(shí)別制度，通過(guò)相對(duì)確定的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷外資跨國(guó)并購(gòu)行為是否需要啟動(dòng)國(guó)家安全審查程序。一般而言，部門清單是國(guó)家安全審查制度通行的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)也應(yīng)當(dāng)建立清單制度，這是我國(guó)作為經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(以下簡(jiǎn)稱為OECD)成員，遵循其規(guī)定的外資跨國(guó)并購(gòu)?fù)该鞫然蚩深A(yù)見(jiàn)性原則的具體表現(xiàn)之一。我們建議，將我國(guó)已有的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中的鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄、限制外商投資產(chǎn)業(yè)目錄、禁止外商投資產(chǎn)業(yè)目錄在考量國(guó)家安全的基礎(chǔ)之上再另行制定白色、灰色、黑色清單制度。白色清單中的部門投資無(wú)須進(jìn)行國(guó)家安全審查;灰色清單中的部門投資在接受審查機(jī)構(gòu)提出的降低國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)的附加條件后，方才允許，否則要接受相關(guān)部門的國(guó)家安全審查;黑色清單的部門投資是必定會(huì)引發(fā)國(guó)家安全審查程序的啟動(dòng)。

　　第三，構(gòu)建外資跨國(guó)并購(gòu)國(guó)家安全立體防御體系。外資跨國(guó)并購(gòu)國(guó)家安全立體防御體系是指，對(duì)外資跨國(guó)并購(gòu)行為實(shí)施前、實(shí)施過(guò)程以及實(shí)施后均設(shè)置相應(yīng)的制度，抵御因外資跨國(guó)并購(gòu)對(duì)國(guó)家安全帶來(lái)的負(fù)面影響。該立體防御體系由事前的預(yù)防制度、事中的審查制度和事后的重啟制度所組成。該立體防御體系中的“事前預(yù)防”是指外資跨國(guó)并購(gòu)國(guó)家安全審查申報(bào)之前的磋商機(jī)制;“事中審查”是指外資跨國(guó)并購(gòu)國(guó)家安全申報(bào)之后到審批結(jié)束之時(shí)所涉及到的實(shí)體和程序問(wèn)題;“事后重啟”是指外資跨國(guó)并購(gòu)未觸發(fā)國(guó)家安全審查之后或經(jīng)審查后認(rèn)為不影響國(guó)家安全的，但后來(lái)情勢(shì)發(fā)生變化，導(dǎo)致該并購(gòu)交易又落入國(guó)家安全審查的范圍時(shí)，該如何重啟的問(wèn)題。國(guó)家安全的重要性不言而喻，構(gòu)建國(guó)家安全立體防御體系的總體目的是防止出現(xiàn)“漏網(wǎng)之魚(yú)”。其中，申報(bào)前的非正式磋商使并購(gòu)交易當(dāng)事人有機(jī)會(huì)與審查部門就國(guó)家安全問(wèn)題進(jìn)行私下交流，有利于盡早甄別可能涉及的國(guó)家安全因素;并購(gòu)交易當(dāng)事人還可以借此避免進(jìn)入正式程序后由于交易被宣稱損害國(guó)家安全利益或被禁止而產(chǎn)生有損其形象的負(fù)面影響。同時(shí)，申報(bào)前的非正式磋商為審查機(jī)構(gòu)提供了充裕的時(shí)間來(lái)考慮并購(gòu)交易是否涉及國(guó)家安全問(wèn)題，與并購(gòu)交易當(dāng)事人商討修改交易方式或達(dá)成協(xié)議以消除交易涉及的國(guó)家安全問(wèn)題，從而大大緩解因正式程序期間短暫而產(chǎn)生的壓力。

　　第四，實(shí)現(xiàn)外資跨國(guó)并購(gòu)國(guó)家安全審查與反壟斷審查的良性互動(dòng)。根據(jù)《反壟斷法》第31條規(guī)定，在外資跨國(guó)并購(gòu)過(guò)程中，涉及國(guó)家安全的，外資跨國(guó)并購(gòu)國(guó)家安全審查與反壟斷審查是可以雙管齊下的。但是，如何有效辨識(shí)兩者之間的區(qū)分度，更好發(fā)揮兩者之間的作用，則有賴于在適用過(guò)程中兩種制度之間的良性互動(dòng)。我們建議，應(yīng)發(fā)揮經(jīng)營(yíng)者集中控制制度的基礎(chǔ)性作用、建立外資跨國(guó)并購(gòu)反壟斷審查和國(guó)家安全審查的轉(zhuǎn)化機(jī)制、盡快設(shè)立專門機(jī)構(gòu)處理國(guó)家安全審查問(wèn)題、在處理結(jié)果的協(xié)調(diào)上實(shí)行國(guó)家安全審查一票否決制。